Bajo los alcances del Reglamento del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública, aprobado por el Decreto Supremo N° 123-2018-PCM (en adelante, el Reglamento del SAMGP) , se puede sostener que cuando se hace referencia a los “servicios que prestan las entidades públicas”, confluyen los siguientes cuatro elementos básicos: 

i) Una entidad pública: Que presta el servicio a través de sus órganos de línea o desconcentrados, según corresponda, en el marco de sus competencias y funciones sustantivas, otorgadas conforme a ley, para atender un determinado problema público.

ii) El servicio mismo: Que es un producto intangible (a diferencia de un bien, que es tangible) que ofrece la entidad.

iii) Las personas: Como receptores y beneficiarios del servicio, pudiendo ser un grupo de personas (por ejemplo, el servicio de asistencia a productores agrarios), una persona en particular (por ejemplo, el otorgamiento de una licencia) o, tener un alcance general (por ejemplo, el servicio de limpieza pública). Comprende tanto personas naturales, como jurídicas.

iv) El valor público: Que subyace al brindar el servicio y se genera cuando este satisface las necesidades y expectativas de las personas.

Atendiendo a este conjunto de elementos básicos, cabe conceptualizar a los “servicios que prestan las entidades públicas” de la siguiente manera:

“Son los productos intangibles entregados por las entidades públicas a las personas, en el marco de sus competencias y funciones sustantivas que, al satisfacer sus necesidades y expectativas, generan valor público.”

Tal concepto general que se propone, abarca a los servicios de carácter prestacional, los que incluyen, a modo de ejemplo, a:

- Los servicios considerados “básicos”, como la salud y educación;

- Los servicios orientados a dar apoyo o atención a personas o grupos vulnerables,

tales como servicios de cuidado o de defensa jurídica de oficio; y,

- Los servicios de asistencia y fortalecimiento de capacidades, tales como los servicios de asesoría en favor de determinados grupos (emprendedores, agricultores, pescadores, etc.);

Asimismo, para efectos de esta conceptualización, se incluyen también a actividades de carácter “no prestacional” como las denominadas “limitadoras”. Al respecto, la literatura especializada cuando analiza las actividades a cargo de la administración pública hace referencia, además de a las actividades prestacionales a, entre otras, las actividades “limitadoras”. Guzmán Napurí conceptualiza a estas como la facultad de limitar derechos, sean fundamentales o no, a fin de obtener la adecuación del comportamiento particular al interés general. En uso de esta facultad, el citado autor señala que la administración otorga autorizaciones, licencias, permisos. Por su parte, Kresalja Rosselló señala como ejemplo típico de este tipo de actividades, a las órdenes, autorizaciones, licencias o bien las prohibiciones del actuar privado. 

Tales autorizaciones, licencias, entre otros, no tienen carácter prestacional sino que buscan principalmente obtener la adecuación del comportamiento particular al interés común o bienestar de la sociedad, resguardando que la “permisión” o “reconocimiento” otorgado por la entidad, previo cumplimiento de requisitos, no afecte por ejemplo, la seguridad, el medio ambiente o la salud pública. La regulación de estos actos administrativos (permisos, licencias, etc.) debe entonces salvaguardar tal interés común, pero también evitar imponer cargas administrativas innecesarias, conforme los principios y reglas que rigen a los procedimientos administrativos.

Si bien esta actividad “limitadora” no tiene carácter prestacional, para efectos de la conceptualización que se propone se considera necesario comprenderla dentro de sus alcances, considerando la interrelación estrecha que se presenta entre la ciudadanía y las entidades públicas al momento de “tramitar” tales licencias, autorizaciones, permisos, etc. siendo estos “trámites”, un aspecto fundamental que afecta (para bien o mal) la percepción que la ciudadanía tiene respecto a la gestión de las entidades públicas. Por ello, se desprende que en el artículo 8 del Reglamento del SAMGP, que regula la calidad de los bienes y servicios en el ámbito del SAMGP, se establezca que la calidad de la prestación de los bienes y servicios comprende acciones que abordan, entre otros, la atención de la ventanilla cuando corresponda y los canales de atención.

Asimismo, la conceptualización general planteada permite alcanzar, cuando corresponda, a los “servicios públicos” de carácter económico, a los que alude el artículo 58 de la Constitución Política, sujetos a una regulación especial y con particularidades que hacen que sea recomendable el habilitar la participación del privado en su prestación cuando sea factible, en cumplimiento del principio de subsidiaridad. Sobre este tipo de servicios, como señala el Tribunal Constitucional, no es necesariamente la titularidad estatal lo fundamental sino la obligación de garantizar la prestación del servicio por tratarse de actividades económicas de especial relevancia para la satisfacción de necesidades públicas (subrayado agregado); y en ese sentido, deviene en indistinto, si la gestión la tiene un privado o la ejerce el propio Estado (Fundamento 41 de la Sentencia N° 00034-2004-PI/TC)

Cabe resaltar que la conceptualización general propuesta, si bien guarda correspondencia con varias definiciones de servicio que se encuentran en nuestro ordenamiento, la misma permite uniformizar sus alcances, usando por un lado la terminología de “personas”, en vez de usuarios externos, y resaltando la generación de valor público como su razón de ser. Además, se le da un sentido más amplio y lato, al denominarlos “servicios que prestan las entidades públicas”, a fin de diferenciarlos del concepto estricto de “servicios públicos” que la doctrina administrativa desarrolla, permitiendo así incluir dentro de sus alcances generales, no solo a estos “servicios públicos”, cuando no sean prestados por privados, sino también a actividades en estricto no prestacionales como las referidas actividades limitadoras en las que se enmarcan la emisión de autorizaciones, permisos, etc.

Fuente: OPINIÓN TÉCNICA VINCULANTE N° 001-2022-PCM/SGP/SSAP